随着城市化和工业化的迅速推进，建设用地的需求量急剧上升。在此过程中，传统的征地制度的弊端也逐渐暴露出来，而针对这些弊端，相继出现“南海模式”、“嘉兴模式”以及“芜湖模式”。三种模式，各有利弊。如果要在这三种模式中做出选择，作者倾向于芜湖模式，但认为芜湖模式的主要问题在于政府的参与性太强已经成为一个利益主体。
    作者认为，在三种模式之外，还有另外的模式：国家只需明确只能为公共用途征地，其他种类的需要使用农地一律按照公开公平公正的原则进行拍卖，拍卖所得的绝大部分直接支付给农民，少部分留给村集体组织留作公益事业。但征地制度改革的方向是制定一部独立的《农地征用法》。

    上个世纪90年代，随着城市化和工业化的迅速推进，建设用地的需求量急剧上升。在此过程中，传统的征地制度的弊端也逐渐暴露出来。针对这些弊端，相继出现以土地股份合作制为特征的“南海模式”、以土地换社保为特征的“嘉兴模式”以及以农村建设用地入市为特征的“芜湖模式”。

    农地征用制度改革的三种模式

    1.南海模式。上个世纪90年代初，广东南海农民到非农产业就业的比重大为增加，出现大量弃耕和抛荒现象，当地农民和外地企业纷纷办厂，土地需求量大大增加。1992年春，南海罗村镇下柏管理区经反复研究，最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区和工业开发区及群众商住区，依此实施一定规划和经营。同时将集体土地和农民承包经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业，农民参与按股分红，农地转成非农用地的级差收益按照51：49的比例在集体和农民之间分成。企业租用农民的土地，一亩地每年几千元，且预交三到五年，企业一次性交给集体的土地租金就相当于目前国家的征地补偿费。
    这种模式不仅承认了土地在作农用时农民对土地的收益权，而且承认现在的股权持有者也有权享有土地在作非农使用以后的级差增值收益。这既延伸了农地承包制下农民对承包土地长期而有保障的土地权利，也使他们的土地承包权益因为制度创新而得到加强。地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。
    但这种模式存在不合法的问题。第一，我国的土地管理法规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。而南海模式中非农建设用地的所有权仍然掌握在集体手中，并没有转为国有。第二，我国土地管理法第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。而实际上南海模式所采用的股份合作制主要并不是农村集体组织自建乡镇企业，而主要是通过在集体土地上自建厂房然后出租或者干脆出租土地，这明显违反了63条的规定。另外，股权的社区化倾向也使其作为资本的功能弱化。从集体资产作价评估到确认股东资格，从股权设置到股份分配，从存量配股到增量扩股，从股权管理到股红分配，从股份合作经济组织经营管理到收益分配，都严格限制在社区范围之内，社区之外的个人和法人资本不能进入，社区之内的股权不能流出。这种格局，使社区股权凝固，不具有流动性，弱化了股权的资本性功能，造成了产业布局的分散和资本规模狭小，影响了人口与资本的流动和产业的集中与升级。另外个人股权只是分红依据，不能转让、继承、赠送、抵押，农民退出社区利益得不到补偿，使股权具有极高的社区福利性。这实际上阻碍了农村工业化和城市化的步伐。笔者也在怀疑，近年来大资本向长三角移动是否与这种村村分割的股份合作制有关。
    2.嘉兴模式。嘉兴模式从本质上讲并不是对传统征地制度改革的颠覆。传统的征地制度的弊端在于征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障的问题。而嘉兴模式主要是针对第三个弊端，所以又被称为“土地换社保”模式。嘉兴模式可以简单的概括为“三统”、“一分别”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一分别”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。比较有创新之处是政府不再向村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户，直接落实到安置人员个人账户上。同时出台有关政策按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。对征地时达到退休年龄的人员（男性60岁，女性50岁）为其一次性交纳15年的统筹费，与劳动部门签订协议后次年发放养老金。对征地时属于劳动年龄段的人员，按照当地测算标准一次性交纳基本生活保障费用，为其建立个人账户。在其未就业时，可以发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算。
    这种模式的优势在于从根本上解决了失地农民的社会保障问题。尽管笔者一直不大认可温铁军等人的土地社会保障说，但是将失地农民纳入到统一的城乡社会保障网络一直是很多人包括笔者的一个梦想。但这种模式并没有从根本上解决土地的级差收益由政府垄断的问题。如果说南海模式还可以有可能实现农民以土地权利参与工业化获得致富的机会，那么这种以土地换社保的方式实际上使得农民不可能靠土地致富。笔者对这种模式持保留态度的另一个原因在于这种社保本质上仍然是农民自己出钱。需要搞清楚的是，土地被征用后的安置补助费和土地补偿费本来就属于农民所有，现在政府用这笔本来属于农民的钱替农民建立社会保障。这并不是社会保障的本意。这种模式并不需要政府财政的任何转移支付，甚至可农民最终获得的实际收入的现值有可能少于一次性补偿的额度。因此，这种模式本质上仍然是传统的征地制度。笔者不看好这种模式的第三个原因是这种模式实际上人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，那就肯定必须把现在还拥有土地的农民排除在社会保障之外。如果农民都能拥有社会保障，“土地换社保”又有什么吸引力？
    3.芜湖模式。芜湖模式的核心是土地所有权不发生变化，仍然保留集体所有的性质。农民集体所有的土地在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。试点中土地流转过程是这样的：先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权。尔后乡镇建设投资有限公司在按照开放的需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权。在此过程中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中。
    从表面上看，芜湖模式似乎和南海模式并不本质区别，因为土地所有权都掌握在农民手中。但是两者的区别在于前者实际上是一种“转租”并且期限很长，失地农民是一次性获得几十年土地使用权转让的补偿，后者是一种按年分红制度。这就决定了在芜湖模式中政府尤其是乡镇政府的参与性要大大高于后者。各试点乡镇建设投资公司在取得农民集体土地的使用权的过程中，只与村集体打交道，谈妥流转土地的面积价格等，然后由村委召开村民代表大会通知村民。村民处于极其被动的地位，村集体是否代表村民的利益也很难说，不排除一些村干部借机中饱私囊、营私舞弊。另外，芜湖模式中集体土地的流转收益是在县乡和村三级分成。而在南海模式中我们看不到这种政府与民争利的嫌疑。

    征地制度改革的方向——农地征用立法

    我国是一个人地关系高度紧张的国家，十六届三中全会提出实现最严格的土地管理制度。2003年10月28日，国务院总理温家宝在农业和粮食工作会议上再次强调，要求实行最严格的耕地保护制度，切实加强对土地开发利用的管理。按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。
    在上述三种征地制度改革的模式中，各有利弊。那么上述三种模式究竟哪一种会成为征地制度改革的方向呢？如果要在这三种模式中做出选择，笔者倾向于芜湖模式，当然芜湖模式的主要问题在于政府的参与性太强已经成为一个利益主体，真正的改进之处在于政府要代表的是弱势集体的利益，政府的利益可以通过设立土地增值税和土地交易税来实现。另外，既然允许农村集体所有的土地进入市场，那就要在法律上明确集体土地所有权和国有土地所有权是两个平等的民事权利主体。如果国家所有的土地在转让的过程中也只是转让使用权，那么集体建设用地也可以做到只转让使用权。在符合规划的前提下集体土地应与国有土地一样，可以出租、出让、转让与抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》，农民可以获得土地流转的绝大部分收益。
    但是允许农村建设用地入市还有一个迄今为止少有人关注的大问题。随着工业化和城市化的推进，集体尤其是城乡结合部的集体日益消亡。比如说，芜湖模式的农村集体建设土地的使用权转移给乡镇建设投资公司，如果年限是30年，那么30年后这个集体完全可能由于各种原因不存在了，那谁来代表集体？也许根本就用不了30年这个问题就会凸现出来。在城市尽管使用权转让也有年限，但至少地方政府作为所有权的代表是确定的。另外，芜湖模式面临的问题还在于农民是否有权在退出集体时转让或抵押这个收益权？这个问题在南海模式中也表现得比较充分。从上述意义上说，笔者对芜湖模式的支持也是有保留的。也许短期在一代人的范围内上述矛盾还不会激化，但一项关系到千百万人的切身利益的政策最好具有连续性和稳定性，如果在长期也就是30年后还得改革，那还不如现在就改弦更张。
    在三种模式之外，是否还有另外的模式呢？按照笔者的设想，国家只需明确只能为公共用途征地，其他种类的需要使用农地一律按照公开公平公正的原则进行拍卖（或者是先转为政府所有再拍卖），遵循“谁征地，谁出钱”，“谁所有，谁受益”的原则，拍卖所得的绝大部分直接支付给农民，少部分留给村集体组织留作公益事业，因为农民失去的是土地的所有权，所以从原则上应该支付所有权的价格，而不是按照年产值的若干倍来计算。政府充当的既是一个拍卖人又是一个监督者的角色。这种模式实际上否定了农民集体所有的土地入市的权利。但是我们要知道之所以出现南海模式，关键在于没有支付给农民合理的补偿。所以征地制度改革的关键并不在于是否允许集体所有的土地入市的问题，如果补偿合理，就不会出现南海模式。笔者相信，一旦实施这种模式，就能从根本上阻止一些地方政府借征地之名行敛财之实的行为和动机。当然这同时给政府出了一个难题，因为赢利性组织从政府手中得到的只是40—70年的土地使用权，这就有可能导致政府转让土地使用权的收入尚不足以支付农民土地所有权的价格，反过来需要财政贴钱。当然退一步说，政府可以将土地使用权转让的绝大部分收入返还给失去土地所有权的农民，同时给失地农民建立真正的社会保障。这种方案能最大程度地保证公平合理且不需要做法律的重大修改，能够从根本上避免现行征地制度的各种弊端。实际上，这种方案也是国外通行的做法，笔者自己并没有多少创新之处。
    无论是笔者所主张的方案还是芜湖模式，都暗含着政府的角色和职能的重大改变。目前地方政府的问题是两方面的。一方面，征地补偿低使得地方政府有动机和激励征用农地，大搞“以地生财”。受到损失的主要是农民。另一方面，地区政府间在招商引资方面的竞争愈演愈烈，地方政府实际上处于一种囚徒困境之中不得不降低地价甚至以零地价招商，这就迫使地方政府不可能支付给失地农民足额补偿。受到损失的既包括农民，也包括地方政府。实际上，现在征地制度中所暴露的各种问题关键在于政府的角色的定位的偏差。也许，我们有必要制定一部独立的《农地征用法》。独立的《土地征用法》内容应包括：土地征用的范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准，征用程序、法律责任。以此为基石性框架，随着经济社会的发展，在其他涉及征用的法规中可及时规范有关新问题，不断加以完善。（作者单位：复旦大学中国经济研究中心）

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