内容提要：保障农民权益是城市化的题中之义。近几年来，我市在城市化进程中的农民权益问题上，指导思想比较明确，正在实施和探索一些做法，但还存许多需要完善的地方。作者建议：牢固树立“亲农、安农、富农”观念，认真落实农民在城市化中的各项权益；在加快城市化发展与切实保障农民权益的平衡点上制订总体规划，保证有序前进；改革征地制度和补偿办法，切实保障农民权益；抓紧抓好农村社区股份合作制改革，落实市委关于农民“持股进城，按股份红”的决策。

城市化发展中的农民权益问题

苏州市农村经济研究会

　　进入新世纪，我市的城市化发展进入了一个新的加速发展阶段。按统计部门数据，全市户籍人口的城市化率由1999年的35.83%提高到2002年48.05%，年均增长4个百分点，而城市化的提速，又成为经济社会发展的“推进器”。
　　有识之士认为，这是使广大农村居民一跃成为城市居民的千载难逢的历史机遇，是从根本上解决“三农”问题的重要途径，是广大农民梦寐以求的大好事。但也提醒人们，在城市化进程中，尤其是城市化的加速发展期，必须切实关注农民的切身利益，使由此产生的一大批失地、失房、失业的农民，得到应有的补偿，使之生活有保障，住房有着落，就业有安排。若如此，是农民的“福音”，反之，则给农民带来“苦难”。因此，我们既要满腔热情地推进城市化，又要切实保障农民的合法权益，将造福农民列为城市化的题中之义，成为城市化的必成目标之一。我们研究这个问题的出发点也全在于此。

　　一、保障农民权益是城市化的题中之义

　　城市化是一柄双刃剑。致富农民，必须减少农民，这是一个浅显的道理，也是一个普遍真理。随着城市化的推进、城市现代化水平的提升以及城市集聚效应的显现，城乡二元经济和社会结构将被彻底打破，寻求一部分或大部分农民变身份、转职业这个带有根本性的问题，也将有望得以逐步解决，这符合农民的根本利益，因而受到广大农村居民的欢迎。然而，城市化也意味着大量农地的占用，众多村落的消失，数以百万计农民的生计和居住条件、生活方式、生活习惯的改变，因而是一场具有革命性的广泛而又深刻的社会变革。事实上，在加速推进城市化进程中，一些地方厚此薄彼，顾此失彼，措施不到位，政策不落实，损害农民权益的事也并不鲜见。保障农民在城市化进程中应享受的合法权益，不仅关系到农民的切身利益，关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民群众中的形象。近来因土地征用、征地补偿、农房拆迁、生计困难及干部作风等，引发的来信来访、集体上访事件上升，就是一个不可等闲视之的社会信号。胡锦涛总书记最近指出：“群众利益无小事”，“凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办”，何况，在城市化进程中涉及到农民的一些切身利益问题，都关系到农民的生计，均非小事，是我们各级领导都应时刻放在心上的。我们在向城市化跨越、发展过程中，务必把关注和保障农民的合法权益，列为必须遵循的一条基本原则。
　　所谓合法权益，一般来说是指当事人按法律规定享受的不容侵犯的权力和利益。那么，农民在城市化中涉及哪些相关利益，又应享受哪些合法权益呢?根据我国《宪法》、《土地管理法》、《土地管理实施条例》、《农村土地承包法》、《民法通则》以及省市制定的有关法规，我们以为，就目前来说，主要包含如下内容：(1)征用、使用农民集体所有的土地，拥有该土地所有权和承包经营权的集体和农户，应依法得到合理补偿；(2)农民个人所有的住房和生产经营用房因土地被征(使)用而拆迁的，应依法给予货币补偿或房屋产权调换；(3)因失地、拆迁和原就业单位因征地拆迁关闭而失去原收入来源的劳动者，经土地补偿和安置补助后不能保持原有收入水平的，应根据或参照《劳动法》关于“劳动者享有平等就业和选择就业的权利”和有关失业保障的规定，享受失业救济和就业优惠；(4)按规定撤村(组)建居转为城镇居民户口的农民应同等享受城镇居民社会福利待遇；(5)在镇村撤并过程中和撤村建居以后，原村(组)集体所有的资产仍归原集体全体成员所有，享有《民法通则》规定的“占有、使用、收益和处分的权利”，不得平调，不得用于与原集体成员利益无关或无须承担支付责任的支付项目；(6)有关农民权益的土地征(使)用、土地承包经营权流转、农房拆迁、撤村建居等事项，应按法定的民主程序实施，充分尊重农民的知情权、发言权和决定权。只有不折不扣地按照这些法规及其相关政策行事，使其桩桩件件落到实处，才能取得农民的衷心拥护，城市化才能迈步无阻，十六大提出的统筹城乡经济社会发展的要求在城市化进程中才有望得以充分体现。

　　二、正在实施和探索中的一些做法

　　近几年来，我市在城市化进程中的农民权益问题上，指导思想是比较明确的，比如逐步对土地征用补偿、农房拆迁补偿、失地劳动力就业安置、原有集体资产恰当处置等方面，制定了一些相关政策、法规。但从总体上说，许多工作仍处摸索阶段，有待实践检验，有待逐步完善。
　　关于土地征用补偿。土地是农民最基本的生产资料，也是农民生活保障的基础和财产权利。保护农民的土地权利，是对农民权利最直接、最具体、最实在的保护。征用、使用农村土地，必须严格依法及时给农民合理补偿。我市各地对失地农民的补偿，在90年代一般都采用一次性“买断”方式，结果是“钞票用光，集体上访”的事屡屡发生。为使农民在土地被征后能长期得益，昆山的做法是：除地面建筑物、附着物和青苗费一次性兑付给农民外，根据农户被征用的土地数量，按“三、六、九”政策进行补贴：每年每亩责任田补300元，自留地补600元，口粮田补900元，补贴标准每五年调高一次。昆山在苏州开了由“一次性补偿”为“常年补偿”的先河。尽管这一补偿标准是很低的，但毕竟农民可以年年从土地上得益。苏州市政府为保护农民利益，规范征地补偿标准，在总结各地经验的基础上，2000年7月出台了《苏州市征用土地暂行办法》，对征地安置补偿定了“三个统一”：一是提高征地补偿水平，统一综合补偿标准，市区平均每亩补5万元左右，最高6万元，县区每亩3万元左右，最高3.6万元；二是对安置的农业人口统一按三个年龄段划分为不同对象，分别给予补偿：(1)女16-35周岁、男16-45周岁为剩余劳动力，市区每人补13000元加5000元医疗费，县区每人补10000元加5000元医疗费。(2)16周岁以下为被抚养人，市区每人补6500元，县区每人补5000元。剩余劳动力和被抚养人的补偿费，在征地时一次性兑付给农户。(3)男45周岁以上、女35周岁以上为保养人员，人均保养费不超过35000元(含5000元医保费)。保养费在征地时统一投入社保机构，实行社会养老保险。保养人员长期受益，每月可领取保养费，市区每人每月170元(全年2040元)、县区每人每月160元(全年1920元)。三是统一土地补偿费的标准和用途。征地时对农村集体经济组织支付土地补偿费：市区每亩20000元，县区每亩12000元。规定村集体所得的这笔土地补偿费，用于发展生产和安置农民生活。这是对保障农民合法权益的一个推动，较之过去，农民是增加了得益。调查表明，多数开发区贯彻落实情况还是比较好的，但也有不少地方还没有认真贯彻落实。
　　我们在吴中、昆山、常熟调查中，了解一些乡镇组建的土地股份合作社、富民合作社，确是一种改革创新。农民自愿将承包的土地作价入股，合作社进行集约经营，资本运作，按股分红。这一改革，开辟了农民从土地上获得长久收益的新途径，受到农民的普遍欢迎。
　　最近，市委、市政府制订了农村集体经济组织留用地的政策，即对农村集体土地征为国有时，按征地面积10%的比例，在城镇功能规划区内给予预留非农建设用地，或给予相等的用地指标，用于发展二、三产业。此举深为广大农民和农村基层干部所拥护。
　　关于农房拆迁的安置补偿。在成片开发征用土地的同时，农房拆迁安置补偿，是能否保障农民合法权益的又一重点，是农民关切的一个重要政策问题。现在被拆的农房，多半是90年代所建的楼房，不少是别墅式农居，有许多还兼有家庭手工业工场和出租房功能，是农民私有财产重要的一部分。所以，拆迁不仅带来农民居所的重置，还会直接减少农民的收入。目前，各级对农房拆迁的安置补偿还是比较重视的。2001年市政府以16号令颁发了苏州高新区《房屋拆迁管理暂行办法》，对拆迁程序、拆迁安置和补偿标准都作了具体规定，政策公开透明，规范操作，减少了很多弊端和矛盾。具体做法是：农户动迁前，经独立评估机构评定旧房补偿价格；动迁时，将农户统一安置到动迁小区多层住宅房内；安置房面积以人口为依据，基准面积每人30平方米。以一个三口之家为例，安置基准面积为90平方米，如独生子女可以照顾30平方米，一家即可住120平方米。基准房价每平方米480元，购房总价为57600元。如果农户要求再增大面积，允许按商品房成本价每平方米1300元左右限购30平方米，计39000元。这样，一户农民安置达到150平方米，一般可得到60、90平方米的两套适用住房。拆房户经济上也能算得来，旧房补贴抵购安置房后，尚可余几万元，用作新房简单装修。高新区农房拆迁安置补偿基本上得到了农户的认可，因此拆迁工作进展比较顺利，今年以来已拆迁农房近万户，为加快开发建设创造了条件。就全市农房拆迁安置补偿总体情况看，不平衡性较大，有些地方片面考虑降低开发成本，农房拆迁补偿标准过低，农民蒙受的损失较大，不利于社会安定。
　　关于失地农民的就业。从理论上讲，由农民到市民这一身份的转变，也为农民从务农转向务工经商的职业转变创造了条件，开辟了新途。但从现实情况看，许多农民为实现这一目标还需跨越一个艰难的“阵痛期”。我们看到的情况是，在成建制失地、拆迁以后，不仅农业劳动者无地可种，有待进城进镇就业，也使在被拆迁的乡镇企业就业的农民加入了无业者队伍。对此，各级领导还是比较重视的，并己采取了一些具体措施：首先，各级都制定了每年安排剩余劳动力就业的指标，分解到责任单位，并将完成指标情况列入政绩考核的主要内容。其次，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。城镇劳动力市场全面对本地农民开放，实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。第三，政府出资，兴办面向失地、失房、失业农民就业的免费专业技术培训，并采取一定的优惠政策，安排拆迁劳动力到企业和从事保洁、保绿、保养、保安等服务行业就业。昆山市张浦镇在发展民营经济中，强调优先吸纳本地农村富余劳动力，凡达到一定比例的，在厂房租金等政策上给予一定优惠。到目前为止，全镇农村富余劳动力的就业率达到97%。工业园区娄葑镇近两年内动迁1.1万多户，需安置劳力1.8万个，己安置8300多人，占46%，尚有9600多人需要安置就业，园区下达该镇今年年底前必须完成3200个安置就业任务。但据他们反映：安排就业比动员拆迁还难。就土地征用补偿、农房拆迁安置、劳动力就业安排这三件大事而言，难度最大、进展不快、更须花大力气予以推动、落实的，便是劳动力的就业安置问题。
　　关于集体资产的保护和增值。正确处置原村（组）集体资产，并使之保值增值，这也是关系农民切身利益的一件大事。据我们2002年调查，2001年全市村级集体所有的净资产为104亿元，当年村级集体可支配收入为21.14亿元，村均净资产465万元，村均可支配收入90.5万元。一些纳入城区、镇区以及各类园区规划范围的村和原来工业基础较好的村，近几年来出现了集体经济、个私经济和外资经济共存共荣、快速发展的局面，村级集体可支配收入每年增长一般都在20％以上，然而在推进城市化进程中，这些村将全部撤村建居，村落形态也将彻底改变。那末，他们原有的集体资产又怎样得以保护而不致流失呢?对此，苏州市委、市政府在多次会议上强调，在镇村合并、撤村建居中，这些资产必须坚持执行仍归原村(组)农民集体“占有、使用、收益和处分”的《民法通则》规定，理顺镇、村、村民之间的经济利益关系，不得平调集体资产，损害农民利益，并要求村级年可支配收入在200万元以上的村，抓紧将集体净资产量化到人到户，创办社区股份合作社，让农民“持股进城，按股分红”。市委办公室还以文件形式下发了社区股份合作社示范章程。吴中区是苏州市社区股份合作社的首创者，自2001年该区在木渎镇金星村试验成功，正式诞生了苏州市第一家社区股份合作社以来，目前已有20个村仿效跟上，总计有近3万农民成为股份合作社股民，预计到今年年底全区约有25％的农民成为社区股份合作社、土地股份合作社的“股民”，为镇村合并、撤村建居中原属集体所有资产的安全和保值增值提供了可靠的组织制度保障。在城市化进程中，农民在变为市民之后，若能又“持股”成为“股民”，以此将集体资产的所有权明晰地量化、回归到农民，再开辟一条财源，这真是一件保障农民权益的大事。

　　三、我们的几点建议

　　在调查中，我们听到了有关城市化的各种议论和一些建设性意见，看到了执行现行政策中的一些薄弱环节和潜在隐患，同时也为实践中已经取得的一些探索成果而感到高兴。据此，我们提出如下几点建议：
　　1、牢固树立“亲农、安农、富农”观念，认真落实农民在城市化中的各项权益。“亲农”还是“侵农”虽一字之差，却反映了我们对人民群众态度的根本区别。切实保障农民在城市化进程中的权益，不仅是个经济问题，而且是个严肃的政治问题，是对实践“三个代表”重要思想的态度问题。毋庸讳言，在维护农民权益的问题上，有些地方工作不到位、政策不落实、农民不满意的情况也时有所闻，而工作中存在的差异，归根到底反映了认识上的差异。温家宝总理在中央农村工作会议上提出：“要改进土地征用的补偿方式，增加给供地农民的补偿，妥善安置好农民的生计。”这充分体现了党和政府对农民的体贴关怀。我们各级干部应自觉地树立起“亲农、安农、富农”观念，在感情上理解农民，态度上善待农民，政策上倾斜农民，经济上优惠农民。在制定和执行有关政策、法规时，多为农民着想，力求避免农民在城市化进程中，民主权利弱化，经济收入减少，生活质量下降，甚至造成贫困状况的出现。最近，昆山市在城市化进程中，提出了努力实施“人人有技能，个个有工作，家家有物业”的“三有”工程，使失地农民增加收入，这充分体现了亲农思想，值得倡导。
　　2、在加快城市化发展与切实保障农民权益的平衡点上制订总体规划，保证有序前进。我们认为，在全市和各县(市、区)的城市化规划和各类开发区的发展中，应特别重视两个问题：一个是土地开发占用规划，一个是失地农民就业规划。在我们的实际工作中，把这两件大事抓好了，农民也就有了基本保障。节约用地和合理利用每一寸土地，是我国的一项基本国策。在城市化进程中，我们必须实行严格的规划控制，不能忽视农业在苏州未来发展中的基础地位和战略地位。我们知道，世界上一些经济发达的国家，大多也是农业发达的国家，他们对耕地的保护是很严格的。苏州土地资源有限，称得上是“寸金地”，更应倍加珍惜。我们生活在苏州这块土地上，看到近年来的迅猛发展，自然是感到由衷的高兴，我们更希望看到在未来城市化发展进程中，苏州将建设成为历史文化与现代化相融合的城乡一体化的生态城市，在这里既有发达的工业，又有配套齐全的服务业，同时还有相当规模的现代农业。这样的城市化，不仅是保障农民权益、安农、富农的根本所在，更是保证民安国泰、民富国强的根本所在。在我们的土地开发规划中，应有一个合理的“度”，有一条保障农业用地的“底线”。
　　城市下岗职工、失业人员的就业安置问题，本来已是各级党政领导议事日程上的热点、难点问题，而大批失地农民进城进镇，又使就业形势更为严峻起来。问题还在于，尽管外资企业和民营企业如雨后春笋般地在苏州落地生根开花，但由于同工种、同岗位的外来劳力比之当地劳力的报酬一般要低百分之三十左右，所以落实好失地农民的就业安置问题并非一件易事，应采取一些非常措施，比如，我们在招商引资时，要注意吸收一些劳动密集型企业，并多开发一些服务性的岗位，以便更多地安置失地农民；有计划地举办各类技能培训班，制定鼓励当地农民创业的优惠政策，尽可能为他们就业、创业创造条件。不难设想，进城农民如若就业无门，那末，到2005年，当全市共庆实现“第一个率先”，全面进入高水平小康社会时，他们将被关在大门之外。所以，制定和落实城市化规划，要特别关注失地农民的就业安置问题。
　　3、改革征地制度和补偿办法，切实保障农民权益。市委、市政府按照现行的《土地管理法》对农民实行征地补偿，是作出了很大努力的，但是现行的征地补偿办法，仍未完全摆脱计划经济的特征，不能体现社会主义市场经济体制的要求，必须按照党的十六届三中全会精神，严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。比如，现行高速公路建设的征地补偿，每亩只有1．2万元，而且对道路两边的绿地占用面积只支付少量租金，树苗、种植、养护费用也大部分由县(市)、区、镇政府承担，而高速公路建设集团公司是按照市场经济的机制在运作，与原来意义上的公共公益事业是有区别的。正由于现行征地补偿办法的不合理和补偿标准过低，也引发了另一个值得注意的问题，那就是为了争项目，各地招商引资的无序竞争愈演愈烈，小而言之，在我市各县(市)区和各类开发区之间，大而言之，在“长三角”各市之间，各显招数， 降低土地价格。这种状况的存在和发展，必然产生两个恶果：其一是损害农民利益；其二是增加地方财政负担。当然，最终是国家利益受到损害。因此批租土地价格应该有个章程，至少不能低于开发成本，而且随着基础设施建设的不断完善，投资环境的改善，应该逐步提高土地价格，改变土地价格严重背离价值的状况。
　　4、抓紧抓好农村社区股份合作制改革，落实市委关于农民“持股进城，按股分红”的决策。从全市已经组建社区股份合作社的34个村的实践看，虽然时间不长，均显成效，资产增值，农民得益。我们不难下这样的结论，此举是成功的，市委提出的推广组建社区股份合作社的决策是正确的。然而，从我们调查的情况看，却是推行不力，进展迟缓。这里有认识上的问题，从上到下认识并不一致，更谈不上将此作为一件大事来抓；也有工作安排上的问题，在部署上只安排什么时候必须完成并镇并村任务，而对组建股份合作社未予具体安排；也有一些地方的基层干部怕麻烦、怕失权、怕影响安定、怕今后调度资金增加难度，对兴办社区股份合作社态度并不积极。而一些积极要求组建社区股份合作社的村，由于目前领导体制和财务管理体制上的原因，村级实际上己无法作主。因此，为避免这部份资产的流失、平调，为农民谋利造福，必须抓住正在撤村建居、行政村合并的关键时段，加强领导力度和工作力度，抓紧抓好社区股份合作社的组建工作。
　　（执笔：张三林、邬大千、沙剑刚、居德里、张献林）

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